TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE

JUZGADO SUPERIOR CIVIL (BIENES) Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCION JUDICIAL DEL ESTADO APURE Y MUNICIPIO ARISMENDI DEL ESTADO BARINAS
203º y 154º
Parte Querellante: Neida Abigail Noguera de Ascanio, venezolana, mayor de edad, de este domicilio, titular de la cédula de identidad Nº 9.876.986.
Apoderada Judicial: Marga Buaiz López, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 75.542,
Parte Querellada: Gobernación del estado Apure.
Apoderados Judiciales: JUAN PEREZ, MARLYN MENA, ESPERANZA PALMA, MARIA ELENA MALDONADO, MACARIO MANUEL BETANCOURT, MIRNA ARACELIS BETANCOURT, JOSE EVENCIO BARRIOS COLINA, KENNY LARA Y ANDRES ALBERTO YAPUR CRUZ, abogados, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (I.P.S.A.) bajo los Nos. 99.599, 97.845, 93.886, 123.474, 128.513, 143.768, 117.654 y 137.678, respectivamente.
Motivo: Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial.
Expediente: Nº 4878.
Sentencia: Definitiva

I. ANTECEDENTES:
Se inicia la presente causa mediante escrito presentado en fecha 02 de febrero de 2011, por ante la Secretaría de este Órgano Jurisdiccional, contentivo del Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial, por la Abogada Marga Buaiz López, con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana Neida Abigail Noguera de Ascanio, ut supra identificadas, contra la Gobernación del estado Apure; quedando signada con el Nº 4878.
En fecha 24 de marzo de 2011, este Juzgado Superior dictó auto mediante el cual admitió la querella funcionarial, ordenando la citación del Procurador General del estado Apure y la notificación del Gobernador de esta entidad territorial. Se libraron los Oficios respectivos.
En fecha 27 de febrero de 2012, la Juez que suscribe se ABOCO al conocimiento de la presente querella funcionarial, y en virtud de ello acordó notificar a las partes intervinientes en el presente juicio con el expreso señalamiento que, vencido como haya sido el lapso de diez (10) días continuos establecidos en el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil, así como los tres días de despacho a que se refiere el artículo 90 ejusdem, comenzaría a correr la oportunidad para que las partes ejerzan los recursos a que hubiere lugar.

En fecha 26 de julio de 2012, se agregó a los autos, poder otorgado por la Procuradora General del estado Apure, al abogado José Evencio Barrios Colina, y otros, inscrito en el IPSA bajo el Nº 143.768, a fin de que ejerza la representación del estado, en la presente querella.

Debidamente practicada la citación y notificación ordenadas, se evidencia de las actas procesales que conforman el presente expediente que la representación judicial de la parte querellada dio contestación a la querella interpuesta, alegando la falta de cualidad pasiva de la Procuraduría General del estado Apure, para ser parte en el proceso y falta de claridad de la querellante para sostener el presente juicio.

En fecha 24 de septiembre de 2012, este Juzgado Superior dictó auto mediante el cual fijó oportunidad para llevarse a efecto la audiencia preliminar; la cual tuvo lugar en fecha 01 de octubre del mismo año, compareciendo a dicho acto, la representación judicial de ambas partes. Se dejó constancia de la apertura del lapso probatorio.
En fecha 23 de octubre de 2012, se admitieron las pruebas, promovidas por los Abogados Marga Buaiz López, y José Evencio Barrios Colina, con el carácter acreditado en autos.
En fecha 20 de noviembre 2012, se dicto auto fijando oportunidad a los fines de la celebración de la audiencia definitiva, la cual se llevó a efecto el 27 de noviembre de 2012, con la comparecencia de la representación judicial de ambas partes querellada, Abogados José Evencio Barrios y Marga Buaiz López; el tribunal estableció lapso de Ley para dictar el dispositivo del fallo.
En fecha 05 de diciembre de 2012, se acordó dictar Auto para Mejor Proveer, a los fines de solicitar a ambas partes, copia certificada de la Convención Colectiva vigente para el mes de enero del año 2009; e igualmente se les requirió información sobre la fecha en que fue notificada la querellante del Dictamen Nº 025-10, emitido por la Procuraduría General del estado Apure; cuya información fue remitida por la Procuradora General del estado, en fecha 17 de junio de 2013, (folios 98-112), respectivamente.
En fecha 20 de junio de 2013, este Órgano Jurisdiccional dictó el dispositivo del fallo, declarando Sin Lugar la presente querella y se reservó el lapso de 10 días de despacho para dictar el texto íntegro de la misma, tal y como lo establece el artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Cumplidos los trámites procedimentales conforme a lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública y siendo la oportunidad legal para que el Tribunal proceda a dictar sentencia de mérito, pasa de seguidas a realizarlo previas las consideraciones siguientes:

II.- DE LA COMPETENCIA:
Debe este Juzgado Superior Civil (Bienes) y de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Apure, pronunciarse sobre su competencia para conocer de la presente causa, en los siguientes términos:
Mediante Gaceta Oficial Nº 39.447 de la República Bolivariana de Venezuela, publicada en fecha 16 de junio del 2010, entró en vigencia la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, concebida como un cuerpo normativo destinado a regular la organización, funcionamiento y competencia de los Tribunales que integran dicha Jurisdicción; por lo que en principio será a partir de las disposiciones de esta Ley, específicamente en su Título III; que se establecerá a que Órgano Jurisdiccional corresponderá el conocimiento de determinado asunto.
Así, en virtud de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se observa que en el caso de los Juzgados Superiores -artículo 25 numeral 4, determinó entre sus competencias “…la abstención o negativa de las autoridades estadales o municipales a cumplir los actos a que están obligadas por las leyes …”.
No obstante lo anterior, no se puede obviar el principio de especialidad que reviste a ciertas leyes, lo que conlleva a que una determinada ley se aplique con preferencia a otra respecto a una especial materia, principio éste recogido en la novísima Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, cuando en su artículo 1 –ámbito de aplicación- hace alusión a “salvo lo previsto en leyes especiales” ; por lo que siendo la función pública una materia especial al encontrar su regulación en la Ley del Estatuto de la Función Pública, es que debe dársele aplicación preferente a dicha ley.
En este sentido, es menester resaltar que la competencia a que se refiere la Disposición Transitoria Primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública, es la relativa al grado en que conocerán los Juzgados Superiores con competencia en lo contencioso administrativo, al señalar que “…son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artículo 93 de esta Ley…”, aspecto que no fue modificado por la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y que se ratifica con lo dispuesto en su artículo 25 numeral 4.

Por lo tanto, al constatarse de autos, que la acción que dio origen a la interposición del presente recurso contencioso administrativo funcionarial, va dirigida a la Gobernación del estado Apure, se estima que se encuentran configurados los supuestos de procedencia para que este Tribunal Superior entre a conocer y decidir la presente causa, y así se decide.

Así pues, vistos los alegatos, argumentos y defensas explanados por las partes durante el desarrollo del proceso, así como los elementos probatorios consignados solo por la representación judicial de la parte querellada, los cuales se dan aquí por reproducidos, de conformidad con lo previsto en el encabezado del artículo 104 y artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, esta Juzgadora pasa a esclarecer la controversia, en los términos siguientes:

III.- CONSIDERACIONES PARA DECIDIR:
El caso sub examine versa sobre un Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial, interpuesto por la ciudadana Neida Abigail Noguera de Ascanio, con el objeto de lograr la procedencia del beneficio de pensión de sobreviviente y de manera subsidiaria la cancelación de las prestaciones sociales, con ocasión al fallecimiento de su hijo, quien prestó sus servicios como Agente de Policía, adscrito al Ejecutivo Regional del estado Apure, desde el 02 de enero de 2007, hasta el 28 de enero de 2009; basando dicha solicitud en la cláusula 51 de la Primera Convención Colectiva de los Empleados Públicos del Poder Público Estadal, período 2006-2007.

Determinado el objeto de la controversia sometido a juicio de este Órgano Jurisdiccional, resulta acertado realizar en torno al planteamiento doctrinario sobre la pensión de sobreviviente como parte del ámbito de la seguridad social venezolana:

La pensión de sobrevivientes al formar parte integrante del derecho a la seguridad social tiene como fin supremo la protección de aquellas personas determinadas por la ley, que a causa de la muerte de aquélla de la cual dependían, se ven en dificultades para acceder a las condiciones materiales necesarias para subsistir, brindándoles, al menos, el mismo grado de seguridad social y económica con que contaban antes del deceso del pensionado o afiliado.

De tal modo que, se encuentra consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 86, el cual es del tenor siguiente:
“Artículo 86: Toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo, que garantice la salud y asegure protección en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsión social. El Estado tiene la obligación de asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas. La ausencia de capacidad contributiva no será motivo para excluir a las personas de su protección. Los recursos financieros de la seguridad social no podrán ser destinados a otros fines. Las cotizaciones obligatorias que realicen los trabajadores y las trabajadoras para cubrir los servicios médicos y asistenciales y demás beneficios de la seguridad social podrán ser administrados sólo con fines sociales bajo la rectoría del Estado. Los remanentes netos del capital destinado a la salud, la educación y la seguridad social se acumularán a los fines de su distribución y contribución en esos servicios. El sistema de seguridad social será regulado por una ley orgánica especial”.

Del análisis del articulo constitucional precedente, se desprende que la seguridad social, consiste en un conjunto de medios previsibles que tienden a asegurar a los habitantes de un país los medios económicos idóneos para lograr las condiciones mínimas de comodidad, salud, educación, vivienda y recreación necesarias, así como también, las providencias contra una serie de riesgos inherentes a la vida moderna, tales como el desempleo, la enfermedad profesional o de otro origen, la invalidez, la ancianidad, la educación y las derivadas de la muerte de quien fuera el sustento económico de familia; forma parte integral de dicha concepción del Estado y es una institución que tiende a la garantía de los derechos humanos, los cuales dan sentido a la actuación del mismo.

En este mismo orden de ideas, se tiene que con respecto a la pensión de sobreviviente como expresión de la referida seguridad social, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nº 1.131 de fecha 28 de julio de 2009, sostuvo lo siguiente:

“(…) La pensión de sobrevivientes constituye uno de los mecanismos para la consecución del objetivo de la seguridad social antes mencionado. La finalidad esencial de esta prestación social es la protección de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, de tal suerte que las personas que dependen económicamente del causante y que la ley les acuerda tal beneficio, puedan seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que vean alterada la situación social y económica con que contaban en vida del pensionado o jubilado fallecido…”.

De acuerdo a lo antes citado, se concibe que la pensión de sobreviviente es una cuestión de previsión social desarrollada por la Constitución a fin de garantizar a las personas autorizadas por la ley y que eventualmente dependan del funcionario fallecido el mismo grado de seguridad social y económica que tenía para el momento en que este se encontraba con vida.

Por otra parte, es importante destacar que la pensión de sobrevivientes integran el sistema de seguridad social, y es materia de reserva legal y por ende la facultad de legislar sobre dicha materia solo le ha sido atribuida al Poder Legislativo (Asamblea Nacional) como cuerpo deliberante y sancionador de leyes que regulan la materia de pensiones y jubilaciones, por lo tanto, la celebración de todo acuerdo que implique la intromisión en este tipo de figura atenta contra las disposiciones constitucionales y legales establecidas para tal fin.

Consecuentemente la reserva legal viene a constituir una limitación a la potestad reglamentaria y un mandato de la Constitución al legislador nacional para que solo éste regule ciertas materias en sus aspectos fundamentales, es decir, la reserva legal no solo limita a la Administración, sino también de manera relevante al legislador, toda vez que este último regula obligatoriamente su actividad en cuanto a determinadas materias previstas en el texto fundamental como competencias exclusivas del Poder Nacional.

En este sentido, el numeral 32 del artículo 156 Constitucional, reserva a la ley nacional la regulación de todo lo relacionado con el trabajo, la previsión y seguridad social, lo que significa que no se puede normar directa y autónomamente en tales campos.
En este mismo orden expositivo, las jubilaciones y pensiones forman parte del Derecho Constitucional de la Seguridad Social, reconocido en el artículo 86 del Texto Constitucional, debiendo ser entendido dicho concepto, como un sistema que abarca tanto entes de derecho público como entes de derecho privado, en el entendido que “(…) el principio de la Seguridad Social es de orden público y no se puede modificar ni por convención colectiva ni por convenio entre particulares (...)” (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional del 25 de enero de 2005, caso: “Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela C.A.N.T.V.”).

Asimismo, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, reiteradamente ha dejado sentado que el régimen de la seguridad social en general, sea o no funcionarial, salvo las excepciones previstas en el ordenamiento jurídico, es competencia exclusiva del Poder Nacional, en atención a lo dispuesto en los artículos 86, 147, 156 numerales 22 y 32 y, 187 numeral 1 del Texto Fundamental, esto es, la competencia para legislar en materia de prevención y seguridad social, de la que forman parte las jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados públicos, de conformidad con lo establecido en el artículo 156 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela numerales 22 y 32, está atribuida exclusivamente a la Asamblea Nacional, en representación del Poder Nacional, por disposición de las normas mencionadas.

Según se desprende de las mencionadas normas constitucionales, el Constituyente de 1999 tuvo la intención de unificar un régimen de jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados públicos, no sólo al servicio de la Administración Pública Nacional, sino también de los Estados y de los Municipios, y de sus entes adscritos, con lo cual, las jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados públicos, independientemente de que estos formen parte del poder nacional, estadal o municipal, o de alguno de sus entes descentralizados, son parte de los sistemas de seguridad social y, en consecuencia, al estar atribuida de manera exclusiva a la Asamblea Nacional la potestad de legislar en materia de previsión y seguridad social, incluyendo dentro de tal potestad, el régimen de jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos, la normativa aplicable será la que provenga del Legislador Nacional, siendo inconstitucional que los Estados o Municipios dicten leyes y ordenanzas en esa materia y, peor aún que tales disposiciones sean relajadas por convenciones entre partes.
Observa quien aquí decide que la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, publicada en la Gaceta Oficial Nº 38.426 del 28 de abril de 2006, en su artículo 16 establece que:

“Artículo 16: Tendrán derecho por partes iguales a la pensión de sobrevivientes los hijos o hijas y el cónyuge o la cónyuge de la causante o el causante que a la fecha de la muerte de éste o ésta, cumplan las condiciones que a continuación se especifican:
1. Los hijos o hijas de edad inferior a catorce (14) años en todo caso, o inferior a dieciocho (18) años si cursaren estudios regulares, o de cualquier edad si se encuentran totalmente incapacitados.
2. El cónyuge, si fuere totalmente incapacitado o mayor de sesenta (60) años de edad;
3. La cónyuge, cualquiera que sea su edad.
Iguales derechos y obligaciones tendría el concubino o concubina del o la causante. ”

La norma antes transcrita establece como requisitos necesarios para el otorgamiento de la pensión de sobreviviente, a los hijos o hijas i) una edad inferior a catorce (14) años; ii) inferior a dieciocho (18) años si cursan estudios regulares; iii) de cualquier edad si se encuentra totalmente incapacitado, y al cónyuge en los casos que i) sea incapacitado o ii) mayor de sesenta (60) años de edad. La cónyuge cualquiera sea su edad y los concubinos o concubinas del o la causante con iguales derechos y obligaciones.

Definido el contexto doctrinario, normativo y jurisprudencial, del derecho aquí reclamado, resulta conveniente recordar que la hoy querellante en su condición de progenitora del funcionario fallecido, reclamó el derecho que le sea reconocido y otorgado la Pensión de Sobreviviente de conformidad con lo estipulado en la Cláusula Nº 51 de la Convención Colectiva de Trabajo de los Empleados Públicos del Poder Público Estadal, período 2006-2007, para resolver el asunto debatido, deberán ser revisados los requisitos de ley para ser beneficiaria de este derecho.

Ahora bien, se desprende de la revisión de las actas procesales que conforman el expediente principal, que a los folios 08-09, corre inserta Copia fotostática de Dictamen Nº 025-10, emanado de la Procuraduría General del estado Apure, mediante el cual se declara improcedente la solicitud del beneficio de pensión de sobreviviente realizada por la ciudadana Neida Abigail Noguera de Ascanio. Así mismo, riela a los folios 99-112, copia certificada de la Convención Colectiva de Trabajo de los Empleados Públicos del Poder Público Estadal, período 2006-2007, la cual sirvió de base a la recurrente para solicitar el beneficio de pensión de sobreviviente, invocando para ello el contenido de la Cláusula Nº 51 de dicha Convención Colectiva. Así las cosas, considera oportuno esta juzgadora citar el contenido de dicha Cláusula, la cual es del tenor siguiente:

CLÁUSULA 51: PENSION POR FALLECIMIENTO
El Poder Público Estadal, conviene con el Sindicato, que en caso de fallecimiento de un empleado público beneficiario de esta Convención Colectiva, se concederá una Pensión de Sobrevivencia a los hijos menores hasta alcanzar la mayoría de edad, es decir dieciocho (18)…parágrafo Único: Queda entendido entre las partes, que la pensión de sobrevivencia se otorgara al cónyuge o concubina, siempre y cuando no existan hijos del empleado fallecido.

En razón de lo anterior, debe señalarse que aún cuando resulte más favorable a los funcionarios y empleados el contenido de la Convención Colectiva del Trabajo y sin que ello signifique un quebrantamiento al principio de progresividad de los derechos laborales alcanzados por los trabajadores, observa quien aquí juzga que en cuanto al régimen de pensiones y jubilaciones se refiere, no debe aplicarse el contenido de las Convenciones Colectivas de Trabajo, por cuanto, como ya ha sido señalado, no se encuentra dentro de las excepciones establecidas en la propia ley para su aplicación, y más grave aún, viola la reserva legal en materia de pensiones, todo lo que esta conlleva para obtener este beneficio como retribución o compensación a un trabajador por los años de servicio que ha prestado a la Administración Pública sea en cualquiera de los niveles en los cuales se distribuye el Poder Público.

Con vista en ello, es dable concluir que la hoy querellante en primer término no cumple con la condición de ser beneficiaria de la Pensión de Sobreviviente a que se refiere el articulo 16 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, ya que la vinculación que tenia con el funcionario fallecido era de progenitora, condición esta no prevista en la ley para hacerla acreedora de dicho beneficio, en razón de lo cual se desecha su solicitud y se declara su improcedencia.

En mérito de las consideraciones que anteceden, resulta forzoso para esta sentenciadora declarar improcedente el otorgamiento del beneficio de Pensión de Sobreviviente solicitada por la querellante, y en consecuencia, declara Sin Lugar la querella interpuesta. Así se decide.

DECISIÓN:
Por las razones precedentemente expuestas, este Juzgado Superior en lo Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Apure y Municipio Arismendi del estado Barinas, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial, interpuesto por la Abogada Marga Buaiz López, con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana Neida Abigail Noguera de Ascanio, ut supra identificadas, contra la Gobernación del estado Apure, ello con fundamento a lo expresado en la motiva del presente fallo.
Publíquese, regístrese, déjese copia certificada. Se ordena notificar mediante Oficio a la Procuradora General del estado Apure.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho del Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Apure y Municipio Arismendi del estado Barinas, en San Fernando de Apure a los (08) días del mes de Julio de 2013. Años: 203º de la Independencia y 153º de la Federación.
La Jueza Superior Provisoria,

Dra. Hirda Soraida Aponte
La Secretaria Acc.,
Aminta Thais López

En la misma fecha, 08 de Julio de 2013, siendo las 03:15 a.m., previo el cumplimiento de las formalidades de Ley, se publicó y registró la anterior decisión.

La Secretaria Acc.,

Aminta Thais López

Exp. Nº 4878.-
HSA/atl/nisz.-